Oznamte korupci bezpečně

Blog

27
Srp

Jak chránit oznamovatele

Autor: Howard Whitton.

Ochrana oznamovatelů, tedy osob, které se rozhodly zveřejnit informace o nekalém jednání, se dnes považuje za základní nástroj nezbytný pro posílení zodpovědnosti a snížení korupce ve veřejném a soukromém sektoru.

Tento U4 Brief zastává tezi, že organizace poskytující pomoc i ostatní veřejné organizace by měly podporovat své zaměstnance v tom, aby v rámci svých právních i odborných povinností hlásili případy nepřípustného jednání a korupce. Ochrana oznamovatelů před mstou a odvetnými opatřeními je ústřední strategií pro dosažení tohoto cíle. Klíčem k úspěchu je pozitivní manažerský přístup založený na hájení zájmů organizace spíše než etických principů samotných.

Nejnovější vývoj v oblasti ochrany oznamovatelů a aktuální praxe

Ochrana oznamovatelů je bezesporu velmi komplexní téma. Důkazy nashromážděné za více než dvacet let zkušeností nicméně ukazují, že každé organizaci může dobře navržený a nasazený program ochrany oznamovatelů poskytnout podstatné výhody. Model ochrany oznamovatelů, který přijalo Valné shromáždění OSN v roce 2006, se výrazně odchýlil od americké tradice, která se ukázala jako problematická. Přijatý model v zásadě vychází z britského zákona o zveřejnění informací ve veřejném zájmu z roku 1998 a zákonů, na něž navazuje, které se ukázaly jako v zásadě efektivní řešení.

V novějších systémech ochrany jsou případná odvetná opatření proti chráněnému zveřejnění informací o nekalém jednání ze strany oznamovatele vnímána jako přestupek proti pravidlům pro střet zájmů. Řešení takového přestupku je součástí zodpovědnosti manažera vůči svému zaměstnavateli. Toto zaměření na whistleblowing v kontextu zaměstnání (namísto zkoumání předpokládaných úmyslů a motivů oznamovatele) je nezbytné pro pochopení toho, že efektivní ochrana oznamovatelů vyžaduje soustředění se na oznámení samotné a nikoliv na osobu oznamovatele. Pokud platí, že oznamovatel je v dobré víře a na základě rozumné úvahy přesvědčen o tom, že jeho informace je pravdivá, pak je jeho motivace irelevantní.

Aby jakýkoliv systém ochrany oznamovatelů mohl uspět, musí organizace vnímat „svědomité oznámení nekalého jednání“ jako výraz loajality k organizaci a veřejnému zájmu a nikoliv osobní vzpoury. „Mučednictví“ upřímně smýšlejícího oznamovatele nenávratně poškozuje důvěryhodnost celého systému i každé organizace, která něco takového dovolí.

Obecné cíle moderních systémů ochrany oznamovatelů

Základní model přijatý Valným shromážděním OSN a několika členskými státy vychází ze strategického a preventivního přístupu, v němž je odhalení „nekalého jednání“ definováno jako povinnost nebo zodpovědnost v rámci zaměstnaneckého vztahu. Tento přístup lze popsat konstatováním, že „ochrana oznamovatelů je štít, nikoliv meč“.

Tento přístup k whistleblowingu nelze zaměňovat se zásadně odlišným systémem „qui tam“ aplikovaným v soukromých soudních sporech v USA, který má svůj původ v období občanské války. V rámci amerického modelu může úspěšný „whistleblower“ prostřednictvím žaloby získat určité procento z podvodně získaného výnosu. Tento model vychází z předpokladu, že oznámení se netýká zaměstnavatele, ale že jde o soukromou iniciativu motivovanou individuálním svědomím a morálními principy jednotlivce, na niž se tak vztahují ustanovení ústavy o svobodě projevu. Pojetí whistleblowingu ve Spojených státech lze nejlépe vyjádřit větou „ochrana oznamovatelů je meč, nikoliv štít“.

V některých jurisdikcích se terminologie whistleblowingu používá také pro individuální vyjádření „vědomého nesouhlasu“ s politikou vlády nebo organizace. Taková vyjádření se ale za chráněné případy whistleblowingu v zemích OECD nebo na sekretariátu OSN nepovažují. Politické spory by měl řešit samostatný proces, který podporuje interní diskuzi a analýzu postoje nebo administrativní praxe organizace.

Další komplikací bránící plnému pochopení fenoménu whistleblowingu je to, že většina zpráv v médiích a mnoho odborných studií má sklony považovat všechny případy whistleblowingu za rovnocenné. Zejména média často předpokládají, že zkušenosti oznamovatelů v jedné jurisdikci nebo státě lze přímo porovnávat se zkušenostmi z jiného kulturního nebo legislativního kontextu a z jiné doby. Přitom je ale zřejmé, že odvetné útoky vedené proti oznamovatelům v USA, Francii nebo Velké Británii před několika lety nevypovídají vůbec nic o tom, jak může situace vypadat dnes.

Další aspekty ochrany oznamovatelů

Při tvorbě nových systémů ochrany je velmi relevantní model používaný ve Velké Británii ukotvený v zákoně o zveřejnění informací ve veřejném zájmu, podle nějž odvetná opatření proti oznamovateli spadají do oblasti pracovněprávních vztahů a nikoliv trestních deliktů. Řešení jednotlivých případů tribunálem vybaveným příslušnými pravomocemi se ve Velké Británii zjevně osvědčilo, a to zejména ve srovnání s nemnoha úspěšnými případy napadení odvetných opatření v jurisdikcích, kde platí princip kriminalizace.

Každý systém se také musí vypořádat se situací, kde k žádnému chráněnému zveřejnění informací nedošlo. Ochranu může potřebovat i jednotlivec, který žádné informace nezveřejnil, ale je z toho omylem podezírán. Ochranu je nutné poskytnout také každému, kdo v rámci svých pracovních povinností musel buď hlásit určité informace v rámci interních administrativních procesů nebo pomáhat s interními či externími procesy, jako je vyšetřování nebo audit. V obou případech se mohou vyskytnout pokusy „varovat“ jednotlivce před svědomitým plněním svých povinností. Takové hrozby by měly být považovány za formu odvetných opatření.

Každý systém bude také muset věnovat pečlivou pozornost možnosti zneužití ochranných opatření těmi, kdo nejednají v dobré víře a snaží se získat „strategickou“ ochranu pro zajištění osobních výhod, poškodit pověst nebo zájmy jiných osob či organizací nebo pouze způsobit škody v rámci msty svému (bývalému) zaměstnavateli.

V moderním přístupu se po oznamovateli nepožaduje, aby „dokázal“, že jeho informace jsou pravdivé. Není možné podporovat oznamovatele v tom, aby brali věc do svých rukou, a případné inkriminující důkazy by vždy měly získávat výhradně kompetentní vyšetřovací orgány. V opačném případě by mohlo být oficiální vyšetřování zdiskreditováno a oznamovatel samotný by byl do věci nevhodným způsobem zapojen.

Oznamovatelům může být dovoleno poskytnout důkazy v případě, že jsou jim v rámci jejich pracovních činností standardně k dispozici, ale neměli by být podporováni v jakékoliv nezákonné nebo nevhodné činnosti směřující k získání dalších důkazů, ani za takovou činnost být kompenzováni. V takové situaci by totiž mohly aktivity oznamovatele upozornit pachatele na to, že se stal podezřelým, a dát mu tak příležitost zničit důkazy, ovlivnit svědky nebo jinak narušit proces vyšetřování a stíhání.

Také je nutné důkladně rozlišovat mezi různými kategoriemi osob, které je nutné chránit:

  • oznamovatelé, kteří jsou upřímně přesvědčeni o věrohodnosti svých informací, ale později se prokáže, že se mýlili
  • oznamovatelé informací, které se ukážou jako nepodložené nebo neprokazatelné
  • oznamovatelé, kteří jsou upřímně přesvědčeni o věrohodnosti svých informací, ale nejsou nutně motivováni veřejným zájmem

V takových případech jsou výsledky, důkazy i motivy oznamovatele irelevantní, pokud je splněna podmínka jednání „v dobré víře“, definované jako „upřímné a rozumně odůvodněné přesvědčení“ o tom, že informace je správná, v okamžiku, kdy byla zveřejněna.

Předání informací veřejnosti nebo médiím může být za určitých podmínek chráněno jako poslední možný krok v situacích, kde se případ týká významného a neodkladného ohrožení veřejného zdraví a bezpečnosti, nebo v případech, kdy oznamovatel informaci již zveřejnil interně, ale nedočkal se adekvátní reakce, či tehdy, pokud se připravuje nebo právě probíhá nějaká trestná činnost. Přijetí finanční nebo jiné osobní odměny za takové zveřejnění je obvykle podmínkou, která oznamovateli poskytnutí ochrany znemožňuje. Toto pravidlo platí proto, že otázka případné odměny často vyústí v zásadní střet zájmů.

Zveřejnění nepodložené pomluvy by chráněné být nemělo a zveřejnění informace ve veřejném zájmu, o níž oznamovatel ví, že není pravdivá, by mělo být vnímáno jako přestupek, který bude řešen disciplinárně. „Strategické“ zveřejnění informace o nekalém jednání, kterého se oznamovatel osobně účastnil, jehož cílem je vyhnout se důsledkům, by mělo být chráněno pouze z hlediska případných odvetných opatření proti tomuto oznámení a nikoliv z hlediska nekalého jednání samotného.

Vyšetřující orgány musí oznamovatele dostatečně informovat o stavu vyšetřování. Jeho výsledky sice oznamovatel nemůže přijmout ani odmítnout, ale měl by mít možnost oznámení podat znovu jinému orgánu.

Při splnění relevantních podmínek lze chránit zveřejnění informací libovolnému vhodnému orgánu; interní zveřejnění v rámci organizace oznamovatele jako první krok není povinné.

Zveřejnění informací o nekalých činnostech zaměstnanců organizace či smluvních dodavatelů (jako je špatné zacházení se zaměstnanci, diskriminace, porušování předpisů o zdraví a bezpečnosti, ohrožení poslání nebo pověsti smluvního partnera, porušení podmínek smlouvy, podvod nebo krádež) ze strany občanů by mělo být chráněno do maximální možné míry. Na smluvního dodavatele ze soukromého sektoru, u nějž bylo prokázáno, že podnikl odvetná opatření proti takovému oznamovateli nebo jimi vyhrožoval, by mělo být možné uvalit administrativní pokutu, vypovědět smlouvu, provést audit / dozor, zabránit mu v realizaci dalších zakázek a / nebo zahájit trestní stíhání.

Každý systém ochrany si musí být vědom tří možných komplikací:

  • Anonymní zveřejnění informací by mělo být příslušným úřadem akceptováno minimálně za účelem předběžného zhodnocení, a to především v prvních měsících po zavedení systému. Úřad by měl mít možnost rozhodnout, zda nějaký podnět bude prošetřovat nebo ne, na základě informací poskytnutých anonymně a ostatních relevantních údajů, které jsou vyšetřovatelům k dispozici. Bez tohoto pragmatického přístupu k anonymnímu zveřejnění informací může být organizace příliš vystavena náhodě, a to zejména pokud se skandál později dostane na veřejnost a objeví se důkazy o tom, že organizace o případu byla informována, ale vyšetřování nezahájila.
  • V kontextu složitých organizačních struktur je obtížné chránit oznamovatele před nenápadnými formami odvety v podobě zavádění nových organizačních zásad. Jako ve všech oblastech managementu, v nichž se prosazují určité standardy, se zde od středních a vyšších manažerů vyžaduje pečlivá práce a závazek tomu, že nebudou porušovány zásady organizace.
  • Na organizace by se při posuzování odvetných opatření měl vztahovat princip obráceného důkazního břemena – v případech, kdy nelze veškeré kroky podniknuté proti oznamovateli opodstatnit manažerskými důvody nesouvisejícími s oznámením samotným nebo jeho obsahem, je nutné předpokládat, že jde o odvetu.

Závěr

Každý případ whistleblowingu se odehrává v specifickém právním, organizačním a kulturním kontextu, který významně ovlivňuje očekávání oznamovatelů, výsledky jejich oznámení i postoj každého, na něhož má oznámení dopad. Z tohoto důvodu není možné předpokládat, že by případ oznamovatelů, který se odehrál v 90. letech ve Spojených státech nebo kdekoliv jinde, byl nějak přímo relevantní pro oznamovatele v jiné jurisdikci nebo organizaci v roce 2008.

Zdá se, že neexistuje nikdo, kdo by tvrdil, že zaměstnanci, kteří v dobré víře oznámí případy korupce, podvodu, krádeže, trestné činnosti, zneužití pravomocí, závažného ohrožení veřejného zdraví a bezpečnosti, porušení pravidel, špatného hospodaření nebo neodůvodněného plýtvání zdrojů organizace by neměli požívat efektivní ochranu proti odvetným opatřením. Naopak organizace, které nedokážou ochránit poctivě smýšlející oznamovatele a umožňují vést či vedou odvetná opatření proti nim, stále častěji čelí prudké reakci ze strany veřejnosti a případně i žalobám za to, že nedokázaly zajistit bezpečné pracoviště. Úkolem organizací je teď zajistit, že ochrana oznamovatelů bude funkční.

Poznámky

Dvacet let zkušeností s příslušnými pravidly a praxí v zákonné ochraně oznamovatelů v Austrálii bylo středem zájmu velkého celostátního výzkumného projektu financovaného společně Australskou výzkumnou radou, pěti univerzitami a čtrnácti partnery z oboru včetně významných orgánů a správních agentur ze všech devíti států a teritorií i z federální úrovně.

Tento výzkum poprvé autoritativně poukázal na značný objem empirických dat prokazujících, že jednotlivé zákony jsou postaveny na dobrých principech a jsou obecně akceptovány. Výsledky výzkumu ale odhalily také nedostatek efektivní administrativní a organizační podpory pro oznamovatele a potenciální oznamovatele stejně jako přístupnějších systémů ochrany. Výsledky jsou diskutovány v knize Whistleblowing in the Australian Public Sector: Enhancing the theory and practice of internal witness management, která je k dispozici na adrese: http://epress.anu.edu.au/anzsog/whistleblowing/pdf/whole_book.pdf

  • V systému přijatém v OSN a používaném i ve Velké Británii a Austrálii, který je analyzován v této studii, není definice „nekalého jednání“ ponechána na úvaze oznamovatele, ale je dána zákonem. Chráněno je tedy proto pouze oznámení „nekalého jednání, které je definováno zákonem“. Tento systém zajišťuje, že whistleblowing není otázkou osobních morálních zásad nebo politických sporů, ale plnění povinností (zveřejněním informací definovaných zaměstnavatelem / státem) a požívání ochrany při plnění těchto povinností.
  • Viz zejména činnost britské charitativní organizace Public Concern at Work popisovaná na stránkách http://www.pcaw.co.uk
Howard Whitton
Autor

Howard Whitton is a Founding Director of The Ethicos Group. He is a graduate of the Australian National University and Sydney University, and a Visiting Fellow of the University of Canberra. Following a 30-year career as a specialist in ethics and integrity matters in both Commonwealth and State public services in Australia, Howard served as a Principal Administrator with the OECD’s Public Governance Directorate in Paris in 2002-05, where he co-authored the OECD Guidelines on Managing Conflict of Interest. In 2006 he served as a consultant to the first Ethics Office for the UN Secretariat in New York. Originally trained as a teacher, Howard’s main work since 1999 has involved policy, legislation and capacity-building in Public Sector Ethics, Whistleblowing, Codes of Conduct and Anti-corruption projects for national governments, UN agencies, and international NGOs. Howard is a member of the editorial board of the US journal Public Integrity, an adviser to the international Group of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC), and a founding member of The National Forum on Integrity in Government.

překlad Daniel Dolenský