Oznamte korupci bezpečně

Blog

9
Zář

Oznamovatelé: Chrání zájmy nás všech, je nechrání nikdo

Autor: Lenka Franková.

Pojem whistleblowing pochází ze sousloví „to blow the whistle“ (doslova zapískat na píšťalku) a přibližně od počátku 70. let 20. století se vžil pro upozornění na nekalé praktiky na pracovišti. Pojem má evokovat představu varovné píšťalky, která zazní, když se nehraje podle pravidel. Whistleblowing je považován za klíčový nástroj  boje proti korupci a dalším nekalým praktikám ve veřejném i soukromém sektoru.

O nekalých jednáních se často mezi prvními dozvídají právě zaměstnanci a mohou na ně upozornit. Zaměstnanec v takové situaci však čelí mnoha dilematům, zejména otázce, zda porušit loajalitu a důvěrnost vůči svému kolegovi, nadřízenému, popř. zaměstnavateli a reálně tak ohrozit jeho postavení nebo zda upřednostnit ochranu veřejného zájmu. Projevená aktivita pak bohužel často bývá následována odvetou, které se oznamovatelé pokouší vlastními silami bránit. Státní orgány hrají pasivní roli těch, kdož samozřejmě činnost oznamovatelů po odhalení závažných kauz před veřejností kvitují, avšak pomocnou ruku zpravidla neumí podat.

Legislativa ochrany oznamovatelů v zemích V4 navzdory mezinárodním závazkům veškerá žádná

Přínos oznamovatelů v odhalování korupce i jejímu předcházení je nesporný. Jen v České republice bylo díky oznamovatelům poukázáno na řadu nezákonných jednání osob, která již potvrdil i soud. Přesto pouze 4 země Evropské unie mají zákonná opatření chránící oznamovatele, která jsou hodnocena jako pokročilá. Ze zbylých 23 zemí EU jich 16 přistoupilo k částečné ochraně oznamovatelů z řad zaměstnanců, 7 zemí má pak velmi limitovaný či vůbec žádný právní rámec. (pozn. Chorvatsko, jako nový členský stát EU nebylo součástí dosavadních analýz)

Ochrana oznamovatelů v zemích Visegrádské čtyřky (V4) dlouhodobě vykazuje nedostatky především v absenci komplexní legislativy, kdy tento stav velmi znesnadňuje možnosti poskytovat oznamovatelům dostatečnou či funkční ochranu. Zmiňované nedostatky byly již v minulosti poměrně podrobně analyzovány, naposledy například organizací Transparency International ve studii publikované na konci roku 2013.

V České republice neexistuje žádný právní předpis, který by problematiku whistleblowingu komplexně upravoval. V obdobné situaci se pak nachází Slovensko i Polsko. Zákonná ustanovení jsou roztříštěna v řadě různých předpisů, a nepředstavují tak dostatečnou ochranu oznamovatelů. Mnohdy zůstávají dílčí, potenciálně účinná opatření nevyužita z důvodu celkové nepřehlednosti zákonné úpravy.

Maďarsko je pak jedinou zemí se speciální legislativou pro whistleblowing.  Zákon zakazuje odvetná opatření proti oznamovatelům z veřejného i soukromého sektoru, kteří odhalují nekalá jednání v souvislosti s veřejnými finančními prostředky či majetkem. Potud by mohlo být Maďarsko případem dobré praxe. Avšak ač je zákon účinný od roku 2010, není plně funkční, nebyla totiž ustavena implementační agentura, jíž mají být oznámení předávána a která je má šetřit.

Přes výše uvedené můžeme nejen v zemích V4 zaznamenat jistou míru úsilí o legislativní posílení ochrany oznamovatelů. Jenže, tvořit legislativní návrhy bez hlubší znalosti těch, na které má norma dopadat je poměrně riskantní podnik. Dosavadní legislativní snahy se totiž opírají o poměrně torzovité údaje.

Nutno dodat, že i Úmluva OSN proti korupci, která byla přijata všemi státy V4, stejně jako všemi členskými státy EU s výjimkou Německa, počítá s principy pro ochranu oznamovatelů, jejich zavádění ovšem evidentně pokulhává.

Analýza osobních zkušeností oznamovatelů

S vědomím výše uvedeného jsme se proto v občanském sdružení Oživení ve spolupráci s neziskovými organizacemi v Estonsku, Maďarsku, Polsku a Slovensku rozhodli uskutečnit analýzu rozhovorů o praktických zkušenostech 40 oznamovatelů.

Oznamovatele jsme hledali dle šesti kategorií zahrnující jak veřejný, tak soukromý sektor, konkrétně byli hledáni zástupci z řad oznamovatelů z kategorií: státní správa, místní samospráva, politické strany/politici, polostátní instituce, soukromé organizace, bezpečnostní složky a soudy.

Nejvíce rozhovorů bylo uskutečněno v České republice 12, v Polsku 10, na Slovensku 9, v Estonsku 5 a v Maďarsku 4 rozhovory.

Otázky se vztahovaly především k možnostem oznamovatele učinit oznámení v rámci organizace, ve které působil a byl svědkem nekalého jednání (interní mechanismy), v rámci vnějších institucí (externí mechanismy), dále otázek týkajících se možností a případného využití jednotlivých prostředků ochrany oznamovatelů a role osoby oznamovaného a dalších aktérů – např. médií, neziskových organizací atp. Participující země V4 pak nevykazovaly v uváděných výsledcích větších odchylek. Výsledky analýzy pak potvrdily dosavadní obavy: oznamovatelé jsou v tom sami.

Na pracovišti se má oznamovat osobě, která jednání často kryje

Nejčastěji bylo oznamováno jednání, které oznamovatel vyhodnotil jako protizákonné. Jednalo se například o nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky v souvislosti s čerpáním dotací, či zadávání veřejných zakázek, zpronevěru, aj. Zhruba v polovině případů bylo doprovázeno i porušením interních předpisů. Je pravděpodobné, že právě porušování interních předpisů vedlo často k porušení zákonných norem.  V menší míře se předmětem oznámení stalo právě porušení interních předpisů a v několika málo případech pak nemorální či neetické jednání s korupčním potenciálem.

Oznamovatelé se v 90 % případů pokoušeli řešit svá oznámení na pracovišti. Často vyzkoušeli postupně několik možností podání oznámení, konkrétně třetina respondentů oslovila dvě různá místa, na více různých míst se obrátilo 11 % respondentů. K oznámení na pracovišti byli oznamovatelé vedeni často interními předpisy pracoviště, které je zpravidla nasměrovaly k přímému nadřízenému. Ten byl ovšem v řadě případů osobou, jež byla předmětem oznámení, a stal se tak paradoxně překážkou vyšetřování. První oznámení obvykle nebylo účinné, proto oznamovatelé hledali další možné způsoby, kdy se až po selhání vnitřních mechanismů obraceli na veřejné instituce.

Až na jedinou výjimku oznamovatelé odpověděli záporně na otázku, zda bylo možné v rámci pracoviště někoho žádat o ochranu své osoby v souvislosti s oznámením. O žádné formě ochrany nevěděli.

Lze shrnout, že řešení oznámení mimo pracoviště bylo vedeno spíše nouzí, oznamovatelé často chtěli celou věc řešit interně v rámci zachování dobrých vztahů a loajality k zaměstnavateli.

Po oznámení následuje zcela automaticky odplata

Neexistence prostředků na ochranu oznamovatele na pracovišti se jeví jako kritická ve světle skutečnosti, že s výjimkou jediného oznamovatele, čelili všichni různým formám odvetných opatření zahrnujících jak psychický nátlak, šikanu, vyhrožování, tak existenční sankce v podobě výpovědi. Tato zjištění lze považovat za nejvíce alarmující.

O své zaměstnání přišla celá polovina oznamovatelů. Častěji dostávali výpověď oznamovatelé v České republice a Maďarsku, kde o práci přišly tři čtvrtiny oznamovatelů, na Slovensku přišel o práci každý druhý oznamovatel, v Polsku necelá třetina a v Estonsku pětina oznamovatelů.

Zaměstnavatelé odvetná opatření uplatňovaná v podobě výpovědi či podání trestního oznámení ve více než třetině případů ospravedlňovali různými zákonnými ustanoveními, aby dodali svým krokům legitimitu. Nejčastěji se jednalo o obvinění z porušení trestních nebo pracovněprávních předpisů.

Necelá polovina oznamovatel se pak rozhodla odvetným opatřením bránit. Polovina respondentů nevěděla na koho se s žádostí o ochranu obrátit. Čtvrtina viděla možnost jen v soudním řízení, kdy zažaluje zaměstnavatele s pomocí najatého advokáta, což je cesta obrany velmi náročná jak finančně, tak psychicky, a navíc zdlouhavá. Žádnou alternativu nenalezli respondenti z Estonska a Maďarska.

Oznámení mimo pracoviště: Všude, kde se dá

Tři čtvrtiny oznamovatelů se se svým oznámením obrátily mimo své působiště na další veřejné instituce. Oznamovatelé využili postupně či souběžně většinu myslitelných metod a nástrojů k oznámení. Ti, kdo využili oznámení na pracovišti, se zároveň obrátili i na externí instituce (74 %), a také zapojili do případu média (74 %) a/nebo nevládní organizace (49 %).

Oznamovatelé se obraceli na 1 až 5 institucí, každý oznamovatel učinil oznámení v průměru 2 veřejným institucím. Vysoký počet oslovených veřejných institucí může být výsledkem jak ztížené orientace v platném legislativním rámci, tak i nízké důvěry v efektivnost šetření podání. Často nebyla k řešení případu žádná instituce kompetentní, a proto se oznamovatelé obraceli na další a další v marné představě, že naleznou tu správnou. Jiní oznámení činili najednou ve snaze využít jakékoli dostupné možnosti. Oznámení je pak (ne)řešeno na několika „frontách“ současně, což může vést k neefektivitě vyšetřování případu, kdy není zaručena součinnost oslovených orgánů.

Poměrně výraznou roli sehrála ve většině případů média. Jejich role byla shledána třetinou oznamovatelů jako klíčová, bez níž by k vyšetřování oznámení vůbec nedošlo. Neziskové organizace či jiné subjekty využila více než polovina oznamovatelů. Zdá se, že média a neziskové organizace tak částečně suplují roli nefunkčních mechanismů na pracovišti i mimo něj, nicméně jejich možnosti, jak podpory vyšetření případu, tak oznamovatele, jsou velmi omezené.

V České republice si s ochranou oznamovatelů zákonodárci zatím neví rady

Stávající pravidla dotýkající se ochrany oznamovatelů jsou zejména normy pracovního práva a ustanovení zákona na ochranu svědků, která jsou ovšem striktně vázána na problematiku zaměstnanosti nebo trestního řízení. Neposkytují ochranu těm zaměstnancům, kteří upozorňují na nekalé nebo nezákonné praktiky zaměstnavatele.

Zaměstnanec je chráněn před přeložením k výkonu práce do jiného místa, další omezení se vztahuje k převedení zaměstnance na jinou práci. Nejdůležitějším ustanovením na ochranu zaměstnanců je pak omezený výčet důvodů, pro něž může dát zaměstnavatel svému zaměstnanci výpověď. Nicméně z našich zkušeností z kontaktu s oznamovateli jednoznačně plyne, že uvedená omezení jsou z hlediska ochrany oznamovatelů zcela nedostatečná, mozaikovitá ochrana nevzbuzuje v oznamovatelích důvěru.

V květnu minulého roku byl vládě Petra Nečase předložen návrh změny antidiskriminačního zákona. Následně ovšem padla vláda a s ní i jakékoliv další řešení ochrany oznamovatelů. Současná vláda se v koaliční smlouvě zavázala v kapitole Rekonstrukce státu a opatření proti korupci přijmout legislativní řešení ochrany oznamovatelů korupce (whistleblowerů), zatím bez dalších výsledků.

Jak dál?

Whistleblowing není obvykle vnímán jako kontextově nezávislý problém a současná podpora oznamovatelů je velmi povrchní.

Zákonná úprava ochrany oznamovatelů by v první řadě měla definovat pojmy whistleblowing a oznamovatel. V postkomunistických zemích je totiž informování o třetích osobách směrem k oficiálním institucím vnímáno spíše negativně, což je dáno historickými zkušenostmi z dob bývalého režimu, kdy občané byli nuceni k udavačství a kolaboraci s vládnoucí garniturou. Uvedené tvrzení ostatně potvrzuje zmiňovaná analýza Transparency International, v kapitole Perception of whistleblowers.

Zákonná úprava by se měla týkat oznamovatelů jak z veřejného, tak i soukromého sektoru. Měly by být zavedeny efektivní interní a externí mechanismy oznámení. Způsob podání oznámení musí být jasně funkčně nastaven a zajišťovat objektivní a nezávislé šetření.

V rámci interních mechanismů doporučujeme na základě provedené analýzy zakotvit možnost podat oznámení mimo stávající hierarchickou strukturu na pracovišti. Oznamovatel by měl mít možnost podat oznámení mimo linii svých nadřízených, neboť ti jsou často s předmětem oznámení ve střetu zájmů nebo se jich přímo týká. Nabízí se zavedení mechanismu typu interního ombudsmana, který bude stát mimo tradiční linii nadřízenosti-podřízenosti, nicméně současně bude disponovat dostatkem pravomocí a kapacit nezávisle a objektivně oznámení prošetřit.

Je třeba podpořit ustanovení instituce, která bude za šetření případů zodpovídat, minimálně v rovině koordinace různých institucí a spolupráce s oznamovatelem v průběhu šetření. Nemusí se nutně jednat o vytvoření zcela nové instituce, ale např. o rozšíření stávajících pravomocí a kapacit veřejného ochránce práv.

Ochrana oznamovatele by měla být rozsáhlá a pokrývat různá odvetná opatření i systém kompenzací. Vzhledem k velmi častým odvetným opatřením v podobě výpovědi či přeložení se nabízí ukotvení opatření, které by do doby vyšetření případu stanovilo zákaz veškerých personálních změn na pracovišti nebo režim povinného odůvodnění jakýchkoli kroků směrem k oznamovateli.

Současně musí probíhat veřejná informační kampaň, která by měla podpořit koncept vnímání whistleblowingu jako možnosti ochrany veřejného zájmu, veřejných prostředků i způsobu účasti na správě věcí veřejných.

Lenka Franková
Autor

spolupracuje s neziskovou organizací Oživení. Je spoluautorkou analýzy O nás s námi, která zkoumá ochranu oznamovatelů na základě 40 rozhovorů o jejich vlastních zkušenostech realizovaných v České republice, Slovensku, Polsku,Maďarsku a Estonsku. Dále je autorkou Doporučení pro legislativní návrh komplexní ochrany oznamovatelů nekalých jednání v České republice. Je členkou Pracovní komise předsedy Rady Vlády pro boj s korupcí k whistleblowingu.

Celý text publikace v anglickém jazyce s podrobných grafickým zobrazení výsledků v jednotlivých zemí: http://bit.ly/OHPewn

Text byl uveřejněn v anglickém znění na: http://visegradrevue.eu/whistleblowers-they-protect-us-no-one-protects-them/

překlad Daniel Dolenský